摘 要：简述了公众参与环境保护的概念及意义，介绍了德国环保的成就及公众参与所作的贡献。通过对我国公众参与环保重要性等问题的分析，结合国情和实际，提出对策及建设。

关键词：公众参与  环境保护  对策建设

美丽、富饶的欧洲大陆，是人类现代文明和现代科技的发源地。在这片充满人类智慧与现代文明、风光秀丽与自然和谐、富丽堂皇与平静安宁的神奇土地上，是如何实现生态良性循环、山川秀美多姿、生物多样保护的？带着这些课题和好奇，笔者受组织派遣，随重庆市环保局组织的赴德考察团一行，参加了考察德国环境保护工作的短期培训班。这次考察学习可谓收获颇丰。在考察中，我们不时发现，公众参与是德国环境保护取得成就的秘诀之一。这里仅以公众参与环保，谈谈个人的肤浅认识。

一、公众参与环保的概念及意义

公众是指政府为之服务的公民群体，公众参与是指公民群体积极、主动参与政府公共事务的权利和行为。环保是公共事务中的重要组成部分。在我国，环境保护涉及城乡、区域、经济社会、人与自然和谐、国内发展和对外开放五个方面的统筹发展，是我国的基本国策，是可持续发展战略和科学发展观的重要体现。因此，公众应当也必须参与环境保护。

随着工业化和城市化进程的不断加速和空前发展，环境污染问题也开始突出。人们环保意识的普遍提高和环境权益的自我保护，环境问题也逐步成为公众普遍关注的焦点问题和热门话题。民众的环保觉悟和环保参与将有力地推进一个国家或地区，乃至全球范围的环保进程。基于政府在环境保护管理中的局限性，社会公众参与环境保护将成为国家环境保护体系的重要补充，甚至是不可缺少的组成部分。

公众是环境污染和生态破坏的直接受害者，对环境状况的变化最敏感，最了解。为此，公民是完善和实施环境管理制度的最根本动力来源。公众的参与既是民主行政的要求，又有利于提高决策效率，提高环保政策的实效，使环境保护更加效率化；有利于环境行政部门对当地情况的了解，及早发现问题和解决问题；有利于公众对决策项目的了解、理解和支持，从而避免决策后才发觉问题，陷入进退两难的境地，白白地浪费资源。

因此，国际社会与世界各国都不同程度地重视公众在环境政策实施中的重要作用，强调维护公民的正当环境权益，特别是知情权、参与权和获得救济的权利等。

二、德国环境保护的成就与经验

从九十年代起，德国在经济增长的同时已经实现了废气、水污染物排放和资源消耗的减少。大气污染物SO_X减少76%，NO_X减少34%，NMVOC_S减少47%，CO减少52%，SO_X和NO_X的排放强度分别比OECD平均值低65%和50%。对二口恶 英和其它POP_S采取控制措施，并取得了一定的效果。在降低常规空气污染物的污染水平方面，也取得了较大的进度。

地表水的水质得到了很好的改善。综合水管理执行欧盟2000年水框架法令，包括开展流域综合水管理。市政和工业废水处理的覆盖面和水平也继续提高，特别是在前东德地区。莱茵河等流入北海的主要河流水质的明显改善，从一定程度上也得益于前西德地区工业活动的减少。从1985年到1995年，32种存在于土壤中的主要污染物减少50%，二口恶 英、汞、镉和铅减少70%，河流中营养物的流入量减少50%。

德国有一套解决固体废物的法规制度，特别是危险废物的管理。封闭式物质循环和废物管理法案在废物管理政策中引进一条新规则，即制造商和销售商对其产品相关的废物产生具有连带责任。如《包装法》在减少上市产品的包装量，提高包装废物材料的回收比例方面发挥了积极的作用。同时，分类收集和回收计划使各类废物的综合利用得到了成功的应用。在德国，每户都备有五个分别收集不同种类固废的垃圾筒。

在保护自然和生物多样性方面的努力已经取得了成功。比如鲑鱼重返莱菌河，海狸再现易北河流域，被定为濒临灭绝的白尾海鹰数量和栖息地范围有所增加。大约1/4的领土被划定为风景保护区，并在继续积极创建新的国家公园和联合国教科文组织的生物圈保护区。不论是在郊区还是在城市，随处可见天鹅、海鸥、大雁、野鸭、鸳鸯等候鸟及小型哺乳动物。

这些成就的取得，除了有完善的环境政策、严格的监督管理、充足的资金保障和过硬的环保技术外，无不与公众的积极、主动参与环保事业有关。

（一）制定相关环保制约政策，鼓励部门合作公众参与

在德国，环境保护一直是公众关心的主要问题，为此，也成为政策优先考虑的问题。

德国的环境政策主要遵照“污染者付费”、“预防”和“合作”的三条原则，并通过法规和经济手段，以解决新挑战为目标的前瞻性政策，提高相关利益者的参与等来体现。在部门和经济政策中，对环境因素进一步综合考虑，保证经济政策的激励作用与基本环境目标保持一致，限制资源、能源高消耗行业和企业的发展，严禁使环境不可持续的生产和消费模式。在前东德地区，经济压缩、结构调整和能源供给的变化等对环境质量的改善发挥了重要的作用。1999年通过生态税改革，以及对污染物排放征收环境税，采取了一些积极的财政措施，使能源使用的环境成本内化；差别纳税也对长途铁路沿线的大气质量改善有益。许多产业和私人公司都已经意识到自愿协议和环境管理措施的好处，因而积极落实节约能源和自然资源措施，并提高出口效益。

另外，法律规定，银行不能为污染严重的企业贷款等措施，对污染企业进行经济制裁。在企业的登记注册方面，还规定了严格的环境和市场准入制度等，有效地控制了污染源的产生。

（二）充分利用市场手段调节，刺激社会各界积极响应

德国从20世纪80年代以来，就广泛地采用经济性政策手段，积极运用市场机制的引导作用，来刺激市场调节，促使各部门、实体或主动或被动地参与环保。比如，允许污染治理的营运公司收取污染治理的成本、费用；推行排污权交易制度，运用市场机制抑制污染物排放；实施押金返还制度，促使污染产品的生产者和消费者回收废品，以利于再生利用或安全存放等。

可以说，经济手段在环境领域中发挥着越来越重要的作用。这是因为，采用税收优惠、补贴等经济手段能使严厉的直接控制措施，变得“温和”而有助于实施。建立在“自愿”基础上的经济性强制措施，是对直接控制措施的有力配合与补充。经济手段等问题按政策的实施有利于预防性政策的实现，有利于提高政策的灵活性和实施效率，能为进一步消除污染及促进技术进步提供持续不断的压力，并刺激创新。

在污染治理方面，点源的边际污染削减成本虽然有明显提高，如“清洗”被污染的土壤等成本非常高且时间长，但面源环境压力要求采取的目标更加明确、费用更加有效，推动了区域整治的积极性。因此，德国在环境、经济和能源结构调整方面都取得了较大的进展。

（三）大力支持环保志愿协会，全面推进生态环境保护

与绚丽多彩的厚重文化底蕴相映衬的是德国对自然界生命的尊重以及对子孙后代负责的理念。这些文化和理念对德国志愿者组织和人士产生了极其深远的影响，纷纷组建环境保护社团和协会组织。

德国有许多环保自愿者协会，它们都是自发成立，致力于广泛的环保领域，不需要政府投资，且不求回报的社团组织。当然，也有一些产业和私人公司都在意识到自愿协议和环境管理措施的好处后，积极参与这些措施的实施，纷纷加入到节约能源和自然资源中队伍中，并提高了出口和进口效益。如战后的德国一片废墟，满目疮痍、百废待兴，但企业、社团、农庄主和市民都能自觉地执行好国家关于不允许砍伐森林和树木的法律规定，所需木材一律进口。并大力开展植树造林运动，使德国绿化率达到70%以上。

尤其令人感叹的是，困扰许多国家的噪音污染在德国早已不是问题，“安静”成了德国的最大特色。各种野生动物数量的不断增多，以及濒危物种得以保留等等，在很大程度上都得益于各种绿色环保志愿组织不懈努力的结果。因此，政府大力鼓励和支持，环保自愿者协会也非常乐意并积极开展各项生态环保工作。

（四）持久开展环境宣传教育，提高全民知晓度参与率

在德国，环境宣传教育以及公众参与环境管理已经相当普遍。首先，环境教育甚至被纳入国家教育体系，从幼儿园、中小学就开展环境保护教育。第二，环保教育已经通过专业教育的形式培养出各种专门的环保人才，不断提高环保人员的业务水平和广大专业队伍。第三，许多公共机构和军事机构也提供环境教育，将环保思想推广为一种为大众接受的生活方式，并使其成为社会主流价值观。第四，在新闻媒体上采取多形式广泛宣传。通过报纸、杂志、电视、展览、专题讲座人、文艺表演等宣传教育形式，在普及环保知识、提高公众环保觉悟等方面发挥着重要作用。媒体对于环保的广泛宣传和报道，不仅可以提高公众的知情率和环保意识，而且可以形成强大的社会舆论力量，制止浪费资源和破坏环境的行为。同时，还可以激发公众和企业保护和参与环保的情况，提高社会对环境管理的监督能力。

德国的法律明确规定了公民的环境知情权以及参与环境影响评价报告的评论权、建设权等具体权利。在社会动员上，充分发挥非政府组织力量，积极向民众宣传环保知识，建立了公民参政体制。欧盟水城保护框架法律规定：政府在制定规划时，首先应在媒体上公布信息，鼓励所有市民都积极参与，并在2006年前完成所有听证。为此，德国各州积极贯彻欧盟的这一法令。一些州纷纷出版许多专门的光盘，并建立了网站论坛，与各界人士对话。在水论坛中，有地方组织（部门）及许多非政府组织参与，开会时由外请人员主持，以更好地保持彼此间的平等和政府的“中立”。全民动员的结果是，环保意识参透于社会领域的一切方面，从小学教育的课堂上，英特网、数材、画册、影视中，到成年人的言行中都可以感受到。

（五）广泛开展国际合作交流，共同遵守履行国际公约

一个国家的环境保护并不是孤立进行的，需要与其他国家进行协调和配合，为此关于环保的多边条约或国际公约在一个国家的环境管理中同样具有法律效力。其中，如有与国际条约有不同规定时，除有特殊声明或规定外，一般适用国际条约的规定。德国已经达到或者履行了其制定的大多数国内环境目标和国际环境承诺。德国的环境立法在逐步完善、引领欧盟立法的同时，也在受欧盟立法的影响。国际公约及跨国界的相互制约方法已经表现出了它的重要性和有效性，在良好的监测和制度保障下，这些方法的实施和遵守效果都很好。

1998年，德国等35个来自欧洲和中亚的国家在丹麦签署了“奥胡斯公约”。核心内容是强调公众的环境信息知情权，随后又有39个国家也加入了该公约。

德国还是环保技术、货物和服务的主要出口国。在强调最佳适用技术、带动技术革新和引进清洁技术相关工作的同时，不断涌现出新的环保研发成果和市场机会。

三、对我国公众参与环保的建议

中国是一个从传统农业大国转型为发展中国家的。改革开放三十年来，经济发展突飞猛进，环境问题随之凸现。加之世界上一些发达的资本主义国家出现环境公害的惨痛教训，使我国政府从上世纪70年代初就开始重视环境问题。我国已把环境保护上升到“基本国策”和“科学发展观”的高度，可以说，中国的环境保护是由政府首先推动。今年3月，国家环境保护行政主管部门在经历了三十五年演变发展后，成为实行“大部门体制”下的国务院组成部门—国家环境保护部，充分显示了历代领导人为中华民族高度负责的历史责任感，必将有力推进全社会实现生态文明和社会和谐进步。好的政治理念必须依靠公众来响应，必须依靠公众参与来落实，必须依靠一套完善的监督机制来贯彻。以人为本，全面、协调、可持续的发展观不仅把环境保护摆上了更加突出的位置，而且为公众参与提供了政治保障。

环保需要社会各界的力量积极参与，企业、公民是公众参与的重要力量之一，应积极承担起环保的社会责任。当前，中国环保形势仍然十分严峻，公众参与程度太低是重要原因之一。而发达国家环保事业的最初推动力量来自公众，没有公众参与，环保事业就成少数人的事而最终一事无成。真正治理好环境污染不仅要靠政府的高效率，也不仅要靠国民的高素质，而且最重要的是公众的参与，这不应该成为一句口号。

（一）切实转变行政理念，完善公众参与法规

我国第一部《环境保护法》规定：“一切单位和个人，都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”2003年9月1日开始实施的《环境影响评价法》意义十分深远，它规定政府机关要对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在该规划审批前，通过举行论证会、听证会等形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。为此，中国公民的“环境权益”首次写入国家法律，它意味着群众有权知道、了解、监督那些关系自身环境的公共决策，意味着谁不让群众参与公共决策就是违法。但是，在“参与”的具体条件、具体方式、具体程序上还缺少明确细致的法律规定。就是说，公众一旦遇到具体的环境问题，不知道如何参与。中国在环境保护方面存在一些有法不依、执法不严的现象，其中，公众参与的民主法制机制不足是重要原因。例如，最近发生的诸如“蓝藻”、“水危机”等问题倍受到公众关注，但热心的公众只能在网上发表文章，找不到参与决策和实施行为的渠道。

要转变思想观念，明确认识到公众参与环保是群众的权利，而这样的权利和权益是国家法律赋予的，政府和部门有义务来回应和保护。公众参与不是施舍，也不能以政府为主体动员组织群众运动来实施。作为法治国家的政府，要依法治国，承认和保护群众的权利。在环保方面保护群众参与公共事务权利的新观念，是立党为公、执政为民、以人为本的新政绩观，是我们社会主义民主建设的有益尝试，是我们社会主义制度优越性的重要体现，是立法和执法的初衷。

公众参与的民主法制机制非常重要，政府必须出台一系列切实可行的政策法规，保障公众参与环保的积极性，动员全社会各界人士参与环保。为公众参与影响环境的重大项目决策而制定明晰的程序与公利，是权力机关和政府的义务。

（二）加大宣传教育力度，提高全民环保意识

2000年“世界环境日”前后，原国家环保总局和教育部联合进行的“全国公众环境意识调查报告”表明，我国公民的环境意识和环保意识处于较低水平。进一步加强环境宣传教育力度，努力提高全民的环境意识，这是摆在各级政府和社会各界面前的重大的课题。

第一，要着重加强对青少年的环保素质教育。青少年时期是道德、世界观养成的重要时期，对青少年的环保教育和宣传将有助于全社会环境道德的形成。在教育的层次上应当从义务教育和特色教育开始，不能采取简单的理论灌输或考试，而是要通过环保实践活动培养和强化未来公民在选择环保的生活方式和生产方式的动机为出发点。同时，环境教育应因地制宜，因材施教。只有当学生切实了解和感受到身边、本区域的环境问题，才能进入理解全国范围的环境问题，才理性地接受国家层面上的环保政策。并通过“小手拉大手”行动，带动家庭、推动社区，进而促全社会环保意识的提高。地方政府应当配合国家的环保教育方针，编制和修订具有地方特色的环保教材。第二，要积极推动和拓展其他形式的环保宣传和教育。如：进行广泛的环保公益宣传，及时提供环保信息，尊重公民的环保知情权，鼓励公益性环保社团组织的发展，通过制度安排绿色生产和绿色消费。第三，研究环保宣传的政策倾斜和鼓励措施。环保宣传政策的作用具有十分重要的意义，采取相应的倾斜和鼓励措施，将有力地促进社会整体环保意识的提升和对环境保护的重视。

（三）扩大信息公开范围，确保公众参与程度

环境信息公开即环境信息披露，是一种全新的环境管理手段，它承认公众的环境知情权和批评权。通过公布相关信息，借用公众舆论和公众监督，对环境污染和生态破坏的制造者施加压力。我国政府为推进环境信息公开已做了诸多努力，如每年公布环境公报，每月公布大江大河水质状况，每天公布城市空气质量，各传媒都在广泛地报道环境事件等等。但这些所公布信息的范围及内容还远远不够。公众所需的环境信息个人要求政府和企业提供环境方面的相关资料，相当困难。公众向谁要？谁会给？谁应该给？目前，缺少公众与政府部门的信息互动和相关的规定。

公众的知情权关键在于要实现信息发布的法制化和规范化，政府应当研究保障环境信息透明化的相关法规，制定相应程序、发布条件等规范，加大环境公众智能宣传系统建设力度。如，在公园、广场、车站、码头、路口、人口稠密区等公共场所设置公众信息显示屏，公布生态环境保护方面的法律、法规、政策、标准，以及环保科技知识、公共道德规范，适时发布当地空气质量、噪声值等信息，并设立污染企业名录、环境破坏事件的曝光台，效果会非常明显。

我国公众，特别是广大青少年的环境权益意识日趋增强，反映了我国社会主义民主与政治文明的进步，反映了可持续的科学发展观众深入人心，反映了中国民族未来的希望。这就要求我们在环保方面承认和支持人民群众的环境信息知情权、环境信息传播权、环境决策与权和环境政策监督权。同时，还应当建立完善公众环保听证程序的规则等等。以确保公众参与环保的广度和深度。一切有责任心的中国人，都有义务来积极推动和参与环保事业。环保事业是最无私的人所从事的最无私的事业，需要更多无私的人做出更多无私的奉献。

（四）鼓励环境公益诉讼，拓展环境维权空间

环境公益诉讼是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益，都可以以自己的名义，向国家司法机关提起诉讼。而我国现行的环境诉讼法律规定中，惟有直接受害人才有权提起民事诉讼，最后被归于民事法律管辖范畴。环境权益不仅仅属于私人权益，应当属于社会公益。欧美各国的环境法中，都普遍采用了环境公益诉讼制度。

在我国，为加大对环境污染和生态破坏的惩治力度，司法应当逐步扩大环境诉讼的主体范围，从环境问题的直接受害者扩大到政府环境保护部门，扩大到具有专业资质的其他环保组织，再扩大到更广大的公众主体，将公众日趋增长的环境权益要求，纳入规范有序的管理。由于环境诉讼涉及到许多十分专业的技术问题，为减轻公众在环境诉讼中的成本，弥补其专业知识，国家要为公众环境诉讼创造了便利的司法条件。比如，要制定相关制度，明确规定为公众开展环境公益诉讼提供法律援助、举证倒置或要求环保行政部门代为举证等。更重要的是要把环境公益诉公作为环境保护行政主管部门的一项重要职责，环境保护行政主管部门应当也必须履行好这项职责，这样很多棘手的环境问题及环境违法行为都可以得到很好的处理和预防。

（五）加强国际合作交流，发挥民间组织作用

环境污染没有国界，环境保护需要各国政府加强合作。一条河流被污染涉及的范围不仅是一个地区、一个省市，很多可能跨越几个国家，最后污染公海，通过洋流影响整个世界；一次大气污染事件，影响的不仅是当地和下风向区域，而且可以影响相邻的多个国家。有的污染物，如氟利昂会造成大气层出现“空洞”，引起全球范围内的公害。因此，加强与国际环保组织，尤其是周边国家的环保合作和技术交流，以及履行国际承诺都非常重要。这不仅需要胆识和“包容”，更需要奉献和“舍弃”。重庆市在这方面做了积极和卓有成效的工作，如环境世行贷款和中日环境友好城市日元贷款项目，与澳大利亚开展大气污染物PM2.5的防治技术合作、联合挪威开展重庆主城区大气环境预警系统及农业面源污染对三峡库区生态环境影响的研究取得成果，成功举办“重庆—布里斯班大气污染控制研讨会”、“中国履行POP_S公约国家实施计划西部区座谈会”等。

中国民间环保组织在我国环境保护方面发挥了巨大的、不可替代的作用，一是使直接受害者得到法律帮助，维护其作为人们基本生存权利的环境权；二是可以唤醒众多污染受害者的法律意识，有利于鼓励公众参与；三是对污染者造成一定压力，使其遵守环保法的有关规定，进而推动中国环保产业的发展；四是有利于改进环保主体，并促使有关环保执法不力的状况；五是有利于环保法的宣传和普及。各类民间环保组织，除极少数不顾中国国情、生搬西方模式的极端环保主义者外，大多数都是积极健康的主体。特别是广大青少年的环保志愿者组织，他们热爱祖国、激情奉献、关注环境、倡导节俭。作为政府机关，要对这些民间环保组织予以支持引导，针对各类环保组织进行专业培训；多层次地搭建政府与民间组织座谈、对话的平台，就重要的公共政策进行专门的解释与沟通；鼓励、支持并联合民间环保组织和各界人士共同合作，广泛开展社会公益行动及环保实践活动，以此推进全民共同参与环境保护事业。

                                      2008年3月

【参考文献】

（1）《环境绩效评估：德国》，（法）OECD编。

（2）《中国环境保护政策研究》，杨华/著。

（何国建 网络编辑）